Corte costituzionale, ord. del 26 gennaio 2017 (ud. 23 novembre 2016), n. 24.
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Oggetto del provvedimento
Questione di legittimità costituzionale dell’art. 2 della legge 2 agosto 2008, n. 130 (Ratifica ed esecuzione del Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull’Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea e alcuni atti connessi, con atto finale, protocolli e dichiarazioni, fatto a Lisbona il 13 dicembre 2007), promossa dalla Corte d’appello di Milano e dalla Corte di Cassazione, in relazione all’obbligo discendente dall’art. 325 TFUE, così come interpretato dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, di disapplicare la disciplina sulla durata massima della prescrizione pur in presenza di atti interruttivi, nel caso che tale disciplina comporti: i) la sistematica impunità, in un numero considerevole di casi, di frodi gravi che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea; oppure ii) termini di prescrizione più lunghi di quelli previsti per i casi di frode che ledono gli interessi finanziari dello Stato membro.
Contenuto del provvedimento
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Con l’ordinanza in esame, la Corte costituzionale ha sollevato un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia (CGUE) chiedendo, in sostanza, di chiarire se la regola che lo stesso giudice europeo aveva dedotto dall’art. 325 TFUE debba applicarsi anche in caso che contrasti con un principio costituzionale (tra i primi commenti: C. Amalfitano, La vicenda Taricco nuovamente al vaglio della Corte di giustizia: qualche breve riflessione a caldo, in Eurojus.it, 29 gennaio 2017; C. Cupelli, La Corte costituzionale ancora non decide sul caso Taricco, e rinvia la questione alla Corte di giustizia, in www.penalecontemporaneo.it, 30 gennaio 2017; M. L. Ferrante, L’ordinanza della Corte costituzionale sull’affaire Taricco: una decisione “diplomatica” ma ferma, in Dirittifondamentali.it, 2017, fasc. 1)
La vicenda trae origine da un procedimento penale presso il Tribunale di Cuneo, in cui erano imputati il Sig. Taricco (da qui il nome della vicenda) e i suoi soci, con l’accusa di aver costituito e organizzato, nel corso degli esercizi fiscali dal 2005 al 2009, un’associazione per delinquere allo scopo di commettere vari delitti in materia di IVA (cd. “frodi carosello”). Il giudice dell’udienza preliminare, prima di emettere il decreto di rinvio a giudizio, si accorgeva che, in considerazione della disciplina che pone un “tetto massimo” anche in presenza di atti interruttivi, il termine prescrizionale sarebbe sicuramente scaduto prima della conclusione del procedimento.
Tale disciplina prevede infatti che, nonostante la prescrizione debba ricominciare a decorrere da capo in presenza di alcuni atti interruttivi (l’ultimo era stato il decreto di fissazione dell’udienza preliminare), il termine massimo totale non possa superare per più di un quarto la durata normale: il termine previsto per i reati contestati era stabilito in 6 anni (7 per i promotori dell’associazione), allungabile dunque fino ad un massimo di 7 anni e 6 mesi (8 anni e 9 mesi per i promotori), un lasso di tempo che avrebbe reso impossibile giungere alla condanna definitiva.
Il Gup di Cuneo sollevava quindi un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, dubitando della legittimità, rispetto al diritto europeo, di una simile disciplina, capace di frustrare la buona parte dei procedimenti penali in materia IVA.
A seguito del rinvio, nella nota sentenza Taricco, il giudice europeo imponeva al giudice cuneese di disapplicare la disciplina sul tetto massimo, per contrasto con l’obbligo di tutela adeguata degli interessi finanziari dell’Unione europea, costituiti in maniera significativa proprio dall’IVA.
La Corte europea riteneva infatti che l’art. 325 TFUE avesse effetto diretto, che fosse tale cioè da prevalere su qualsiasi disposizione nazionale contrastante, in virtù della primazia del diritto europeo. Esaminando poi la disciplina sotto accusa, essa riteneva incompatibile con gli obblighi di cui all’art. 325 qualsiasi ostacolo normativo che determinasse la sistematica impunità, in un numero considerevole di casi, di fatti costitutivi di una frode grave, rimettendo la valutazione di questi criteri ad ogni singolo giudice. Soffermandosi infine sulla tutela dei diritti fondamentali, il giudice europeo escludeva che la prescrizione avesse natura sostanziale, non ritenendo dunque di doverle estendere tutte le garanzie tipiche del principio di legalità in materia penale, e così escludendo che si ponessero problemi di retroattività in malam partem.
Il dictum della sentenza Taricco ha subito suscitato accese discussioni in dottrina (Con diversità di accenti e senza pretese di esaustività: F. Viganò, Disapplicare le norme vigenti sulla prescrizione nelle frodi in materia di IVA? Primato del diritto UE e nullum crimen sine lege in una importante sentenza della Corte di giustizia, in www.penalecontemporaneo.it, 14 settembre 2015; E. Lupo, La primauté del diritto dell’UE e l’ordinamento penale nazionale, ivi, 29 febbraio 2016; A. Venegoni, Ancora sul caso Taricco: la prescrizione tra il diritto a tutela delle finanze dell’unione ed il diritto penale nazionale, ivi, 30 marzo 2016; V. Manes, La “svolta” Taricco e la potenziale “sovversione di sistema”: le ragioni dei controlimiti, ivi, 6 maggio 2016; S. Manacorda, Per la Corte di giustizia le frodi gravi in materia di IVA si prescrivono troppo in fretta: note minime a prima lettura della sentenza “Taricco”, in Archivio penale, 2015, n. 3; A. Camon, La torsione d’un sistema. Riflessioni intorno alla sentenza Taricco, in Archivio della nuova procedura penale, 2016, pp. 2 ss. Cfr. anche gli innumerevoli contributi contenuti negli atti di due importanti convegni sul tema: C. Paonessa, L. Ziletti (a cura di), Dal giudice garante al giudice disapplicatore delle garanzie, Pisa, 2016; A. Bernardi (a cura di), I controlimiti. Primato delle norme europee e difesa dei principi nazionali, Napoli, 2017), legate prevalentemente al fatto che nel nostro ordinamento (questa l’impostazione tradizionale della Corte costituzionale) la prescrizione è inquadrata nel diritto penale sostanziale, con la conseguente inapplicabilità retroattiva di qualsiasi modifica in peius. In secondo luogo, è stata aspramente criticata l’indeterminatezza dei criteri indicati dalla CGUE, che lascerebbero al giudice una discrezionalità incontrollata nel decidere quando disapplicare il tetto massimo e quando lasciare che la prescrizione faccia il suo corso. Tale discrezionalità non sarebbe solo quantitativamente troppo elevata, ma anche qualitativamente inaccettabile, poiché permetterebbe al giudice di compiere addirittura valutazioni di politica-criminale riservate al legislatore. Sulla base di questi rilievi, la maggior parte della dottrina auspicava una prima, storica apparizione dei contro-limiti, figura mitologica creata dalla Corte costituzionale (sent. n. 170 del 1984) per difendere i principi supremi del nostro ordinamento dalle eventuali minacce (per la verità assai improbabili) conseguenti alla parziale cessione di sovranità in favore dell’Unione europea.
In giurisprudenza si sono invece registrate pronunce di segno molto diverso. In un primo momento, la 3° sezione della Cassazione ha inteso accogliere il principio espresso dalla CGUE, analizzando i criteri suindicati in relazione al caso di specie. I giudici di legittimità ritenevano tali requisiti integrati e disapplicavano dunque la disciplina sui termini massimi, evitando così di dichiarare l’estinzione del reato per intervenuta prescrizione (Cass. sez. III, sent. 17 settembre 2015, n. 2210).
In un momento subito successivo (il giorno dopo!), la Corte d’appello di Milano sollevava questione di legittimità costituzionale della legge di ratifica del Trattato di Lisbona, invitando dunque il giudice costituzionale ad opporre i contro-limiti.
La stessa terza sezione della Cassazione sollevava inseguito la medesima questione, salvo poi, nelle more del giudizio, riutilizzare i “criteri Taricco” in un successivo caso – considerandoli dunque astrattamente legittimi – che riteneva tuttavia non integrati (Cass. sez. III, sent. 7 giugno 2016, n. 44584), come già aveva fatto la quarta sezione (Cass. sez. IV, sent. 25 gennaio 2016, n. 7914).
Le due ordinanze di rimessione alla Corte costituzionale dubitavano dunque della legittimità di un tale obbligo, per contrasto con gli artt. 3, 11, 24, 25 comma 2, 27 comma 3, e 101 comma 2 della Costituzione, e cioè, sostanzialmente, con il principio di legalità.
Come si accennava in apertura, la Corte costituzionale, con l’ordinanza n. 24 del 2017, non ha inteso opporre direttamente i contro-limiti, preferendo una soluzione più diplomatica: quella del rinvio pregiudiziale.
Il giudice delle leggi ha così inteso riaffermare la propria intenzione di attenersi al principio di leale cooperazione, senza porre in dubbio il primato dell’Unione, e tentando quindi di favorire un’interpretazione dell’obbligo stabilito nella sentenza Taricco compatibile con i principi costituzionali.
La decisione si poggia sull’esame dei due aspetti maggiormente in conflitto con l’assetto costituzionale: la natura processuale della prescrizione e l’indeterminatezza dei criteri forniti al giudice.
Sotto il primo profilo, la Corte ribadisce ancora una volta come la Costituzione imponga una versione del principio di legalità più ampia rispetto a quella delineata dalla giurisprudenza delle due Corti europee (Corte di Giustizia e Corte EDU), estesa dunque non solo agli elementi più intimi della fattispecie penale (precetto+sanzione), ma a tutte le circostanze che incidono, direttamente o indirettamente, sulle conseguenze penali per il reo, compresa appunto la prescrizione. Da ciò consegue che la possibilità di una disapplicazione di quest’ultima, per poter operare in relazione ai fatti avvenuti prima della sentenza Taricco, avrebbe dovuto essere ragionevolmente prevedibile ex ante, al momento della commissione del fatto: condizione che, ovviamente,la Corte considera non rispettata.
Sotto il secondo profilo, la Corte ritiene, anche in visuale pro futuro, incompatibile con il principio di determinatezza, quale componente essenziale per il rispetto del principio di riserva di legge e, più in generale, della separazione dei poteri, la vaghezza con cui sono formulati i criteri individuati nella sentenza europea, che permetterebbero al giudice di decidere discrezionalmente quale disciplina in tema di prescrizione applicare, compiendo inoltre valutazioni di politica criminale ad esso precluse. La rigida sottoposizione del giudice alla legge, argomenta la Corte, è un tratto costitutivo degli ordinamenti di civil law, e come tale è irriducibile: altrimenti si eccederebbe «il limite proprio della funzione giurisdizionale nello Stato di diritto».
Una volta rilevati tali impedimenti costituzionali all’accoglimento dell’obbligo ex Taricco, i giudici costituzionali si chiedono se ciò basti per determinare una limitazione alla primauté europea. La questione è in realtà superata “per aggiramento”: la Corte ritiene che in questo caso l’unità e la primazia del diritto europeo non siano affatto messi in dubbio, non essendo in alcun modo osteggiata la regola desunta dall’art. 325 TFUE. L’argomentazione si dipana su un sottile distinguo dal caso Melloni, in cui il Tribunal Constitucional spagnolo aveva chiesto alla Corte di Giustizia se un più elevato standard di tutela accordato dalla Costituzione spagnola potesse determinare l’inapplicabilità della decisione-quadro sul Mandato d’arresto europeo, ottenendo risposta negativa. La Corte costituzionale sostiene infatti che mentre in quel caso fosse una norma interna, ancorché di rango costituzionale, a confliggere con quella europea, in questo non sussiste alcun conflitto tra norme, poiché la particolare estensione che il principio di legalità assume nel nostro ordinamento non è una “norma nazionale”, ma una circostanza esterna all’ordinamento europeo, che esso, in virtù dei principi di leale cooperazione e di proporzionalità, è tenuto a rispettare.
Stabilito dunque che i principi in questione si pongono come limiti invalicabili, senza che ciò si risolva in una violazione diretta del diritto europeo, i giudici costituzionali chiedono ai colleghi di Lussemburgo se l’art 325 TFUE possa essere interpretato nel senso che l’obbligo che esso impone abbia efficacia fintantoché non collida con i principi fondamentali della Costituzione, così velatamente intimando ai giudici europei di fare un passo indietro. In caso contrario, nell’ordinanza è scritta, tra le righe, una promessa: la prima storica opposizione dei contro-limiti.
Collegamenti con altre pronunce
Come sopra menzionato, l’ordinanza in esame tra origine dalle questioni di legittimità sollevate dalla Corte d’appello di Milano (C. App. Milano, II sez. pen., ord. 18 settembre 2015) e dalla Cassazione (Cass. sez. III, ord. 8 luglio 2016), a seguito della sentenza Taricco della Corte di Giustizia (CGUE, Grande Sezione, 8 settembre 2015, causa C-105/14), interpellata dal Tribunale di Cuneo (Trib. Cuneo, ord. 17 gennaio 2014, GUP Boetti).
Il caso Melloni, cui si accenna nel testo, nasce dal rinvio pregiudiziale da parte del Tribunal Constitucional spagnolo (Tribunal Constitucional de España, ord. 9 giugno 2011, n. 86), cui fanno seguito la risposta della Corte di Giustizia (CGUE, Grande Sezione, 26 febbraio 2013, causa C399/11) ed ancora la decisione finale del Tribunal (Tribunal Constitucional de España, sent. 13 febbraio 2014, n. 26).
Si riportano infine per comodità le sentenze della Cassazione successive alla pronuncia della Corte di Giustizia menzionate nel testo, in ordine di comparizione: Cass. sez. III, sent. 17 settembre 2015, n. 2210; Cass. sez. III, sent. 7 giugno 2016, n. 44584; Cass. sez. IV, sent. 25 gennaio 2016, n. 7914.
Ludovico Bin
Dottorando in diritto penale, Università di Modena e Reggio Emilia