Il peculato per distrazione e i limiti dell’attività discrezionale ex art. 314 c.p. (Tribunale di Bologna, Sez. G.I.P., 13 novembre 2015, n. 2191)

Tribunale di Bologna, Sez. G.I.P., 13 novembre 2015, n. 2191

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Oggetto del provvedimento

Con il provvedimento in esame, il Tribunale di Bologna pronunciava sentenza di assoluzione per insussistenza del fatto per i delitti di cui agli art. 314 c.p. e 640 nei confronti dell’imputato S.R. per essersi appropriato, con più azioni esecutive di un medesimo disegno criminoso, di somme, per un valore complessivo di euro 151.928,67 messe a disposizione dei gruppi consiliari, costituiti presso l’assemblea legislativa della regione Emilia Romagna, ai sensi degli art. 1 e 6 della Legge Regionale dell’Emilia Romagna n. 32 del 1997, di cui, quale capo del gruppo consiliare e quindi in veste di pubblico ufficiale, aveva la disponibilità. La spendita del danaro veniva genericamente giustificata quale spesa inerente le attività consiliari, politiche, e per la retribuzione di collaborazioni funzionali a tali attività. La Corte, dopo una dettagliata ricostruzione dell’interesse politico che giustifica l’attribuzione di tali somme, riteneva insussistente il fatto in assenza della prova della condotta appropriativa, non ritenendo le spese effettuate dall’imputato finalizzate alla soddisfazione di un interesse privato e quindi non manifestamente irragionevoli o abnormi rispetto allo scopo di natura politica per cui tali somme erano conferite.

 

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Contenuto del provvedimento

A seguito di indagine, iniziata con riguardo alla gestione dei fondi pubblici attribuiti dalla Regione Emilia Romagna durante la IX Legislatura, spettanti ai gruppi consiliari regionali dei partiti Italia dei Valori e Lega Nord, ed estesa a tutti i gruppi consiliari, veniva in primo piano la documentazione delle spese sostenute e rimborsate ai membri dei gruppi. Venivano acquisite allora le sommarie informazioni dei dipendenti delle singole segreterie consiliari e dei componenti del comitato dei revisori riguardo le modalità di documentazione delle spese e ripartizione dei rimborsi, che permettevano di isolare le posizioni dei singoli gruppi, portando, successivamente, alla separazione del procedimento. Veniva così delineata l’ipotesi di responsabilità dell’indagato S.R., quale presidente del gruppo consiliare “Federazione della Sinistra”, per il reato di peculato e, per via della circostanza della non coincidenza tra domicilio dichiarato e quello ritenuto effettivo dall’accusa, cui avrebbe corrisposto un differente e minore ammontare del rimborso corrisposto dalla regione per le spese di trasporto, di  truffa aggravata a danno dello Stato. In relazione a tali fatti, dopo aver richiesto l’interrogatorio di propria iniziativa, questi veniva rinviato a giudizio.

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La Corte territoriale assolveva l’imputato per via della ritenuta assenza di prova delle condotte tipiche del peculato e della truffa.

L’ipotesi accusatoria traeva il proprio fondamento dall’analisi dei plurimi rimborsi erogati, a vario titolo, all’imputato S.R., in veste di capogruppo, e quindi responsabile delle somme erogate al gruppo consiliare, a fronte di spese genericamente giustificate effettuate per ristoranti, partecipazione a programmi televisivi, acquisto di libri, retribuzioni di consulenze a persone coinvolte nello stesso contesto politico e trasporti.

Su questa scorta venivano contestati i reati di peculato e, in riferimento alla circostanza della non coincidenza tra domicilio effettivo e dichiarato, di  truffa aggravata a danno dello Stato.

L’attenzione della Corte si concentra, dunque, sull’analisi degli elementi in diritto costitutivi della fattispecie di cui all’art. 314 c.p. .

Il giudicante, basandosi su un pacifico orientamento di legittimità, perviene all’inclusione del capogruppo politico consiliare all’interno del genus dei Pubblici Ufficiali disciplinato dall’art. 357 c.p., in ragione dello svolgimento di una funzione pubblica caratterizzata da una particolare incidenza funzionale e organizzativa in seno al Consiglio regionale e dalla gestione, regolata da norme di diritto pubblico, dei contributi erogati dall’ente regionale.

Fa seguito la ricostruzione del concetto di “disponibilità”, che caratterizza la fattispecie del peculato, distinta dal possesso riferito a cose materiali, definendosi in base alla possibilità, attribuita da una norma di diritto pubblico, di disporre della cosa, anche in assenza della presenza materiale della stessa. Si rinviene, successivamente, tale norma nella Legge Regionale n.32 del 1997 cui fa seguito l’analisi della disciplina giuridica inerente attribuzione, commisurazione e controllo del flusso dei contributi, al fine di verificare l’effettiva disponibilità delle somme in capo a ciascun gruppo consiliare dovendola identificare, sostanzialmente, con quella dei singoli consiglieri. 

Appurata l’esistenza dei presupposti del reato di peculato, il Giudicante si addentra nella definizione della condotta appropriativa. Ivi, posto di fronte alla moltitudine delle possibili condotte, identifica in quella distrattiva il cuore della fattispecie concreta e, su tale assunto, richiama il valore di tale dato tanto in chiave distintiva rispetto all’abuso d’ufficio, art. 323 c.p. (il quale ricorrerebbe qualora il danaro venisse comunque speso per scopi pubblici), quanto per introdurre il principale nodo ermeneutico della sentenza in esame: quello cioè di tracciare i limiti di tale ipotesi nel caso concreto, ricorrendo la distrazione allorché le somme subiscano una deviazione rispetto allo scopo pubblico cui sono destinate.

Da tale ultima questione vengono fatte discendere le conseguenze relative al tempus e al locus commissi delicti a seconda del tipo di distrazione. Viene rilevato, a tal proposito, come le modalità di spesa, nel caso di ritenuta illiceità di quest’ultima, condizionino la struttura stessa del reato e, di conseguenza, luogo e tempo della consumazione. La distrazione può concretarsi, infatti, tanto in un atto dispositivo di fondi, dove il reato si consuma nel momento e nel luogo dell’atto dispositivo, di cui si abbia la disponibilità in ragione dell’ufficio, quanto nella richiesta di rimborso a seguito dell’anticipazione delle spese, avendosi la consumazione al momento della richiesta stessa. Tale ultimo caso è quello della sentenza esaminata. L’imputato, infatti, in veste di capogruppo, autorizzava le spese dei singoli consiglieri per poi presentare la documentazione giustificativa del rimborso alla struttura amministrativa.

Rilevante per il ricorrere della condotta appropriativa è ritenuta la distrazione, intesa come deviazione delle somme rispetto allo scopo delineato dalla normativa regionale che disciplina l’attribuzione, ovvero, come spiegato appresso, l’estraneità delle spese rispetto all’attività politica dei gruppi; e ciò indipendentemente dal fatto che l’agente abbia agito per un proprio interesse o ne abbia tratto vantaggio.

Si rende così necessaria l’analisi di tale normativa vigente al tempo del fatto, per verificare l’ipotesi di distrazione. Punto di partenza del giudicante è l’art. 6 della Legge Regionale 32/97 a mente del quale “ciascun gruppo sulla base di scelte autonome organizza il proprio funzionamento e la propria attività” e “i contributi devono essere utilizzati per il funzionamento e le attività dei gruppi consiliari”. Le ulteriori precisazioni del legislatore sulle spese “relative a manifestazioni” e “di rappresentanza” e per “altre attività”, contemplate al secondo comma dello stesso articolo, pur manifestando una presa chiara presa di posizione, si risolvono in una indicazione, da un lato, estensiva della disciplina delle spese erogate per il funzionamento del gruppo, senza però spiegarne il significato, e, dall’altro, connotata da una tale ampiezza da essere di poco aiuto all’interprete. 

Davanti al dubbio, quindi, sui limiti definitori della funzione, il giudicante ricorre all’interpretazione teleologica per delinearne il contenuto. Segue pertanto l’esegesi giurisprudenziale della disciplina dei gruppi consiliari con lo scopo di definirne la funzione e, di conseguenza, i limiti all’erogazione dei contributi regionali.

Viene così ripercorsa la giurisprudenza costituzionale che ha considerato il concetto di funzione alla luce degli art. 122 comma 4, in relazione all’immunità funzionale dei consiglieri, e 121 comma 2 della Carta fondamentale, con riguardo alle “funzioni attribuite al consiglio dalla costituzione e dalle leggi”. Il giudice delle leggi ha più volte ribadito, in merito alla questione, l’inclusione all’interno di dette funzioni di quella di indirizzo politico, sull’assunto che i gruppi politici consiliari siano, ad un tempo, organi del consiglio e punto di snodo tra gli interessi della collettività, incanalati nel mondo della politica dei partiti, e la dimensione istituzionale del consiglio regionale. Proprio per garantire questa funzione la Corte Costituzionale fa riferimento all’autonomia dei gruppi consiliari, necessaria al corretto espletamento delle mansioni dell’assemblea legislativa, da cui si fanno discendere tanto l’inquadramento di essi come organi del consiglio regionale (C.Cost.,187/1990 e 1130/1988), quanto la limitazione dei controlli della giurisprudenza contabile al mero riscontro documentale del rendiconto del gruppo, per non invadere il campo delle scelte politiche dell’organo (C.Cost. 39/2014). 

Sugli stessi binari corre la giurisprudenza di legittimità chiamata a pronunciarsi sui limiti applicativi del peculato. Con le sentenze Tretter (C.Cass., 33069/2003) e Fiorito (C.Cass., 49976/2013) la Suprema Corte rileva, infatti, come la funzione dei gruppi non si esauriscano nell’attività assembleare, ma investano anche la dimensione esterna della politica, rendendo legittimo l’utilizzo dei fondi regionali a tale scopo destinati.

Ad analoghe conclusioni pervengono il Consiglio di Stato(C.d.S., 932/1992) e la Corte dei Conti a sezioni riunite(C.Conti, 30/2014), che affermano l’inclusione dell’attività politica tra quelle proprie dei gruppi, includendola nella funzione di essi. 

Seguendo tali premesse il giudice di prime cure rigetta la ricostruzione accusatoria ponendo in rilievo principalmente due elementi. 

Non risponde all’assetto normativo considerato l’idea per la quale l’agire del singolo consigliere, teso al mantenimento della propria presenza nel territorio, integri un interesse privato. Al contrario ciò è espressione delle attività politiche proprie del gruppo, la cui azione deve ricondursi anche all’operato dei singoli. La tesi opposta, da un lato, mostrerebbe una scarsa praticabilità, postulando o l’agire collegiale del gruppo in ogni singolo atto politico esterno al consiglio, ovvero la ricostruzione di una struttura direttoriale dello stesso, dove il collegio autorizzi di volta in volta gli atti dei singoli e tale da frustrare proprio quella funzione di raccordo che solo i consiglieri individualmente possono svolgere; dall’altro è smentita dallo stesso art. 6, che, con riferimento agli acquisti di beni mobili, non lascia adito all’idea che l’uso degli stessi vada riferito al gruppo complessivamente inteso. L’azione del singolo va quindi ricompresa all’interno delle attività politiche proprie del gruppo, sovvenzionate dalla regione. 

Posto che anche l’azione autonoma del singolo consigliere può rientrare nell’attività politica che legittima l’erogazione dei rimborsi, il giudicante, dovendo delineare i confini della condotta distrattiva, affronta la questione dei limiti del sindacato sulle decisioni discrezionali dei singoli consiglieri, le quali, investendo la scelta del tipo di iniziativa e i modi di realizzazione, definiscono, esse stesse, lo scopo cui i rimborsi sono finalizzati e su cui parametrare la distrazione. Pertanto l’applicazione del delitto di peculato nella materia de qua, dovendosi prodromicamente inferire quando una scelta discrezionale integri la distrazione, rischia, come sensibilmente sottolineato dal giudice di prime cure, di risolversi in un sindacato nel merito delle scelte politiche, influenzato dalle predisposizioni dell’interprete, che non dovrebbe esprimere valutazioni sul “come” dell’attività politica. 

La questione viene approfondita attraverso la ricognizione della giurisprudenza contabile( 30/2014) e di Cassazione citata in precedenza (sentenze Tretter e Fiorito, C.Cass., 33069/2003 e C.Cass., 49976/2013). Viene rilevata, infatti, la legittimità delle spese effettuate per scopi di promozione politica, discrezionalmente identificati dal consigliere, che possono sostanziarsi, in via esemplificativa, nell’organizzazione di convegni su temi scelti da quegli, cui sia funzionale l’acquisto es. del materiale di studio, quotidiani, rassegne stampa, libri, consulenze ma anche in spese di trasporto per mantenere il contatto con il territorio, per incontri conviviali, per ospitare determinate personalità, per rinfreschi o oggetti-regalo da offrire in campagna elettorale oppure per mantenere l’immagine, ad esempio, con l’acquisto di capi d’abbigliamento. La discrezionalità si estende poi anche alla scelta dei collaboratori, rispetto ai quali la comunanza ideologica può essere garanzia di una migliore riuscita dei progetti del consigliere. A ciò si aggiunge, in relazione al caso in esame, la sostanziale ampiezza della legge regionale, vigente al tempo dei fatti, che spinge alla conclusione di doversi ritenere “ben spesi” i fondi erogati per la normale attività dei gruppi, che si risolve  esattamente nelle attività politiche esterne al consiglio discrezionalmente intraprese dai consiglieri.

A seguito del confronto con le sentenze, pronunciate su vicende analoghe a quella in esame dai G.U.P. di Torino e Milano (Sentenza 14.07.2014, proc.pen. 29845/12 RGNR e Sentenza 28.04.2015, proc.pen. 43833/12 RGNR), con riguardo a casi di erogazioni di rimborsi per spese di ristorazione, il giudicante rileva che il verdetto di condanna è stato raggiunto dimostrando l’estraneità delle spese all’attività politica dei gruppi, ma non sulla base dell’individuazione di generiche categorie di spese (ristorazione, trasporti, acquisti), bensì sulla raggiunta prova che alcune di quelle, in concreto, dovevano considerarsi estranee all’attività dei gruppi consiliari. Si pone, allora, il problema di capire quando le erogazioni vengano concesse per spese estranee allo scopo politico, delineato discrezionalmente dai singoli consiglieri.

Davanti all’ampiezza e apparente insondabilità delle scelte discrezionali, è possibile, infatti, all’interprete rinvenire una linea di demarcazione tra spese legate alla finalità politica dei gruppi e non. Con riguardo a tale metodo di accertamento viene posta in rilievo  l’utilità di individuare il tipo di spesa e la sua connessione con l’interesse pubblico. Esistono infatti spese che, per natura, si mostrano incompatibili con il fine politico (es. acquisto di utensili per la casa), altre ambivalenti, potendo indiziare tanto un interesse privato, ma potendo, per contro, anche attenere ad un’attività propria del consigliere ( es. acquisto di un graphic novel, che il soggetto può acquistare sia per donarlo ad un figlio, sia per finalizzarlo ad un’ipotetica iniziativa di promozione culturale), e altre ancora apparentemente conformi alla funzione. Tuttavia l’accertamento dell’estraneità al pubblico interesse non si esaurisce nella astratta natura delle spese, bensì deve passare per la prova della concreta finalizzazione della spesa, la cui dimostrazione può smentire quanto indiziato dalla natura delle spese.

La giurisprudenza contabile in tema(C.Conti Sez.Un. 25.06.2014) fa riferimento, per valutare la conformità allo scopo delle spese, all’utilizzo di “parametri obiettivi, valutabili ex ante e rilevabili anche dalla comune esperienza” che trovano un limite allorché si accerti che quelle rappresentino l’esito di una scelta discrezionale “incongrua, illogica e irrazionale”. Nell’opinione del giudicante queste ultime nozioni, difficilmente apprezzabili in astratto, acquistano un contenuto più definito se relazionate ad un “definito rapporto funzionale di mezzo a scopo”. Allo stesso modo, la ricognizione della giurisprudenza di legittimità permette di rilevare come la deviazione del denaro dallo scopo pubblico sia apprezzabile, nei singoli casi riportati, allorché la distrazione si sia verificata “in modo palese e perfino irridente”, “conclamata ed inequivoca”, senza “all’evidenza alcun collegamento con l’incarico”. Per definire quando delle somme siano sviate dal fine di pubblico interesse, si deve, dunque, aver riguardo all’abnormità dell’atto rispetto allo scopo. Su questa scorta si ritiene superato l’ostacolo delle incertezze definitorie sul concetto di funzione e rinvenuto il criterio per mettere a fuoco quella patologia del rapporto mezzo a fine tale da definire l’illiceità delle spese.

Un simile livello di evidenza può dirsi generalmente raggiunto anche attraverso l’apprezzamento di spese tipicamente illecite (es. acquisto di utensili per la casa del consigliere) con il ricordato limite della possibile smentita proveniente dal caso concreto. Tuttavia, a volte, alcune caratteristiche o modalità della spesa sono sufficienti a spiegarne l’abnormità rispetto allo scopo: ciò può valere, per esempio, nel caso del finanziamento pubblico ai partiti, dove è la stessa attività a concretizzarsi nella violazione di un divieto posto dalla legge; a fronte di spese effettuate in violazione anche di una norma secondaria, dove il rapporto di contraddizione farebbe venir meno il pubblico interesse; per trasferimenti di fondi, destinati alle spese per l’attività politica, direttamente nel patrimonio dell’agente; qualora la documentazione che giustifica le spese effettuate venga accertata come falsa, circostanza altamente indiziante una diversa destinazione della somma; la macroscopica sproporzione tra entità della spesa e finalità di pubblico interesse.

Da queste ipotesi va distinto il caso, rilevante per la vicenda in esame in relazione alla contestazione, della mancata giustificazione delle spese. Si delineano pertanto due ipotesi: quella in cui quella si risolva nell’inadempimento di un obbligo documentale, che può indiziare l’abnormità delle spese, e l’altra in cui, invece, attenga a caratteristiche sostanziali delle stesse, traducendosi così necessariamente nella frustrazione dell’interesse pubblico sotteso all’erogazione. La prima non integra necessariamente l’ipotesi di peculato, essendo sufficiente che il danaro venga speso per una finalità pubblica, a prescindere dalla giustificazione documentale che, ai fini penali, è logicamente sganciata dall’illiceità. La seconda, invece, considerata dal giudicante per precisare la portata del precedente di legittimità richiamato (C.Cass., 14.05.2009, n.23066) che aveva portato altri giudici di merito a ritenere tout court l’assenza di giustificazione documentale come integrativa dell’illecito penale, inerente le c.d. “spese riservate”, riguarda una situazione affatto differente. Ivi non è previsto alcun obbligo di rendicontazione a carico dell’ufficiale, vista la natura “fiduciaria”( richiesta dall’abrogato art. 31 d.P.R. n.718/1979 ) dell’attribuzione dei fondi, per cui l’assenza di giustificazione circa le caratteristiche causali delle spese si traduce inevitabilmente nella frustrazione del pubblico interesse alla base dell’attribuzione dei fondi. La necessità di salvare tali spese dall’arbitrio dell’ufficiale spiega perché la giustificazione possa assumere rilevanza sostanziale, come argomentato dalla stessa corte di legittimità. 

A seguito della trattazione delle spese indizianti un interesse estraneo a quello pubblico, il giudice di prime cure si sofferma, rientrando in questa ipotesi il caso in esame, sulle spese “ambigue” che, pur mostrandosi serventi rispetto alla funzione, finiscano in concreto con il rispondere ad un interesse del privato. La difficile distinguibilità di esse dai casi di normale attività politica, per via della loro natura intrinsecamente ancipite (es. per ascrivere alla funzione politica o meno l’atto di offrire un pranzo sarà necessario valutare le circostanze del caso e, in particolare, l’interesse politico dei commensali, e, in caso quest’ultimo mancasse, potrebbe ancora trattarsi di proselitismo etc..) finisce con il rendere decisivo il momento probatorio, affidando al processo la decisione a seguito della valutazione delle circostanze del singolo caso. 

Segue l’analisi delle condotte dell’imputato al fine di verificare l’applicabilità delle fattispecie contestate. Vengono, pertanto, considerati i vari titoli di rimborso dichiarati dall’imputato. Si rileva che la cifra erogata dalla Regione di 151.928,67 euro, ritenute di natura privata dell’imputato, gli erano, in realtà attribuite in veste di capogruppo, e quindi responsabile delle spese del gruppo nel suo complesso. In ogni caso, per la valutazione relativa all’illiceità delle spese, si ricorda la necessità che esse risultino estranee ad uno scopo di pubblico interesse. Non vengono ritenute tali, ma, al contrario, conformi all’interesse pubblico quelle effettuate per pernottamento presso alberghi, di ristorazione, per l’acquisto di giornali, consulenze, trasmissioni televisive e partecipazione a convegni. Il fatto che non fossero documentate, conformemente alle conclusioni raggiunte dal giudicante, in relazione alle circostanze in cui venivano effettuate può al più indiziare l’illecito ma non provarlo, come sostenuto dalla tesi accusatoria. Anche a fronte della mancata documentazione relativa al trasporto “offerto” ad altri soggetti, circostanza astrattamente idonea a provare l’estraneità al pubblico interesse, la dimostrazione del coinvolgimento di tali altri soggetti nel contesto politico porta a ritenere lecita la spesa.

L’accusa non ha fornito elementi sufficienti a fondare la prova del fatto neanche in via indiziaria. Il fatto che le spese di ristorazione dell’imputato, esigue nel numero e consumate con “eletti”, rientri, infatti, a pieno nell’ambito dello scopo politico, mentre quello che alcune di esse  e di quelle di trasporto difettino dell’indicazione dell’occasione non fa ritenere univocamente che la volontà dell’imputato fosse quella di occultare una spesa, ma, al più, un mero inadempimento, suscettibile di diverse spiegazioni.

Non assurgono, neanche al rango di elementi indiziari, gli ulteriori fatti a sostegno dell’accusa. Le altre spese dell’imputato vengono invece ricondotte linearmente alla sfera dell’interesse pubblico. Le iniziative e gli incontri, svolti su temi e con soggetti politicamente interessati, avrebbero avuto modo di indiziare una spesa illecita se avessero avuto maggiore attinenza alla sfera privata nel caso in cui, ad esempio, fossero stati organizzati da un Lions o da un Rotary club. Lo stesso può dirsi per l’acquisto di giornali e riviste o per le spese necessarie alla partecipazione ad una trasmissione televisiva, dove era sentita l’opinione dell’imputato in veste di consigliere. Infine l’addebito mosso all’imputato di aver scelto certi consulenti per elargire surrettiziamente fondi ad amici e compagni di partito, non è sorretto da elementi rilevanti, eccetto il mero sospetto dovuto, in parte, all’incompletezza della documentazione giustificativa, successivamente integrata in sede di interrogatorio, nonché alla comunanza ideologica dei collaboratori; fatto pienamente coerente con la funzione esercitata. Ritenere rilevante un simile elemento porterebbe alla paradossale conclusione di ritenere lecite le spese retributive della collaborazione solamente allorché il consigliere si avvalga di consulenti ideologicamente distanti, cosa che rischia di tradursi in un limite per le iniziative politiche dello stesso..

Nell’assolvere l’imputato il giudicante ripercorre i tratti salienti della decisione per spiegare i limiti dell’intervento penale, al fine di garantire maggiore persuasività e completezza alla sentenza. Se le condotte di disposizione discrezionale dei fondi regionali rientrano all’interno della funzione, riconosciuta dalla legge, dei gruppi, in quanto espressione di una autonomia politica ampiamente riconosciuta anche a livello giurisprudenziale, il ruolo del giudice penale si esaurisce nella verifica dell’abnormità delle spese rispetto allo scopo politico. La c.d. zona grigia delle spese discrezionali inerisce il come fare politica e qui, oltre il controllo della giurisprudenza contabile, comunque teso a garantire l’autonomia dei gruppi, non resta che il controllo politico dell’elettorato che può approvare o disapprovare una certa gestione delle spese pubbliche da parte degli eletti. L’amara constatazione dell’ineffettività di tale controllo sul “come” fare politica non può tuttavia portare a sostituirlo con quello di natura penale.

 

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Collegamenti con altre pronunce:

In senso conforme, sulla definizione delle spese che integrano la condotta distruttiva del peculato in relazione all’attività politico-discrezionale  Cass. Pen., Sez. VI, n. 33069/2003 e Cass. imp. Tretter, Sez.VI, 3 dicembre 2012 (dep. 9 gennaio 2013) Sent. n. 1053 imp. Fiorito

 

Dr. Folco Gianfelici 

Dottorando di ricerca in Diritto penale
Università degli Studi di Perugia