Il pubblico agente messo a libro paga del privato corruttore: corruzione per l’esercizio della funzione (art. 318 c.p.) o corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio (art. 319 c.p.)? (Cass. pen., sez. VI, sent. n. 40237/2016)

Corte di Cassazione, sezione sesta penale, 7 luglio 2016 (dep. 27 settembre 2016), n. 40237

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Oggetto del provvedimento

La sentenza in commento riveste notevole interesse in quanto affronta la questione – non poco dibattuta – dell’inquadramento giuridico della cd. messa a libro paga del pubblico ufficiale, con tale locuzione fotografandosi quelle situazioni connotate dallo stabile asservimento del pubblico agente agli interessi personali di terzi.

La Suprema Corte, come si vedrà, si è occupata in particolare di un caso in cui è emerso il compimento sia di atti contrari ai doveri di ufficio che di atti conformi a detti doveri.
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Contenuto del provvedimento

La vicenda su cui è intervenuta la sentenza oggetto della presente nota vede un geometra tecnico istruttore del comune di Venezia giudicato colpevole di plurimi episodi di corruzione per l’indebita ricezione di denaro corrisposto da un geometra libero professionista consulente della Associazione Veneziana Albergatori, il quale mirava ad ottenere favori e vantaggi nell’interesse di soggetti privati richiedenti concessioni, autorizzazioni ed altri provvedimenti amministrativi, in particolare anticipazioni nell’emissione di provvedimenti, rettifiche ed approvazioni di progetti, ovvero altri atti favorevoli adottati all’esito di corsie preferenziali.
La Corte d’Appello di Venezia aveva fatto ricorso, per taluni degli episodi di corruzione, all’art. 319 c.p. (conferendo, quindi, a tali episodi la qualificazione giuridica di corruzione propria, id est corruzione per atti contrari ai doveri d’ufficio), mentre per altri – in primo grado ricondotti sempre all’art. 319 c.p. – aveva ritenuto dovesse applicarsi la diversa fattispecie della corruzione impropria di cui all’art. 318 c.p..

Avverso la pronuncia della Corte territoriale il difensore di fiducia dell’imputato proponeva ricorso per cassazione, articolandolo in dieci motivi.

Per quanto rileva in questa sede, la difesa lamentava come il Giudice di secondo grado avesse errato nella qualificazione giuridica dei fatti ascritti all’imputato, gli stessi dovendosi tutti ricondurre – secondo l’impostazione difensiva – entro la fattispecie delineata dall’art. 318 c.p., considerato che la complessiva vicenda denotava un generale asservimento delle funzioni del pubblico agente all’interesse del privato corruttore.
Proponeva ricorso per cassazione anche il Procuratore Generale presso la Corte d’Appello di Venezia, censurando la riqualificazione di taluni fatti ai sensi dell’art. 318 c.p., e rilevando a tal proposito che, allorché nella condotta dell’agente siano ravvisabili cumulativamente – come appunto nella vicenda in discorso – sia l’accettazione di indebite promesse o la percezione di indebite utilità in correlazione all’esercizio della pubblica funzione, sia un nesso sinallagmatico tra le utilità ed il compimento di uno o più atti contrari ai doveri d’ufficio ovvero l’omissione o il ritardo di un atto dovuto, occorre fare applicazione della categoria dogmatica della progressione criminosa, con conseguente configurazione di un unico reato e di un’unica pena.

La Corte di Cassazione interviene osservando anzitutto che, tra tutte le doglianze avanzate, senza dubbio la questione più significativa e rilevante demandata alla sua valutazione concerne appunto la corretta qualificazione giuridica da attribuire alla complessiva vicenda da cui è scaturito il processo.

Come testé segnalato, la soluzione di tale questione era sollecitata tanto dalla parte pubblica quanto da quella privata, sebbene in termini fra loro antitetici: mentre il Procuratore Generale caldeggiava la configurazione di un’unica, protratta corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio (art. 319 c.p.) secondo lo schema della progressione criminosa, la difesa, invece, per taluni addebiti, invocava l’applicazione dell’art. 318 c.p..

Gli Ermellini reputano definitivamente provato che l’imputato fosse stato a libro paga del privato coimputato (giudicato separatamente): il pubblico agente, infatti, aveva messo a disposizione del corruttore la propria pubblica funzione, dietro pagamento di un corrispettivo variamente modulato a seconda dell’entità e dell’importanza dell’attività di volta in volta compiuta; attività che si era concretizzata anche in atti contrari ai doveri d’ufficio, per un totale di più di 70 pratiche.

Ciò posto, al fine di risolvere la questione dell’inquadramento giuridico della condotta dell’imputato, la Suprema Corte prende le mosse dall’analisi dell’art. 318 c.p., la cui attuale rubrica recita “Corruzione per l’esercizio della funzione”.

Com’è noto, prima delle modifiche apportate dalla legge n. 190 del 2012 (cd. legge Severino), la disposizione in parola puniva la corruzione per un atto d’ufficio.

Con la novella del 2012 – segnala la Corte – il legislatore ha inteso superare le discussioni sorte in merito all’esatto inquadramento giuridico del fenomeno del pubblico funzionario a libro paga del privato.

Trattasi – si badi – di fenomeno tutt’altro che infrequente. Nell’esperienza processuale, infatti, sono emersi assai spesso modelli di scambio corruttivo basati appunto sulla messa a libro paga del pubblico ufficiale, il quale vende la propria funzione e la mette al servizio del privato, realizzando così la cd. corruzione per asservimento.

Dovendo individuare la “casella normativa” più adatta ad una simile allarmante prassi, la giurisprudenza – con un approccio, per vero, non andato esente da critiche da parte della dottrina – fin dalla metà degli anni ‘90 ha ritenuto doversi applicare l’art. 319 c.p. (nella sentenza, vengono richiamate le pronunce della Cassazione n. 4108/1996, n. 2006/1996 e n. 5340/2006).

In base a questa impostazione, rientrava nell’art. 319 c.p. – integrando quindi il reato di corruzione propria – non solo l’accordo illecito relativo allo scambio tra il denaro o altra utilità da un lato, e un ben determinato o determinabile atto contrario ai doveri d’ufficio dall’altro, ma anche l’accordo concernente molteplici atti, non previamente stabiliti, però determinabili per genus mediante il riferimento alla sfera di competenza o all’ambito di intervento del pubblico ufficiale coinvolto.

A seguito dell’entrata in vigore della legge Severino, un simile approccio ermeneutico va ripensato, segnalano i Giudici di piazza Cavour nella pronuncia in oggetto, prendendo condivisibilmente atto del novum normativo.

Nel “nuovo” art. 318 c.p. viene meno ogni riferimento all’atto d’ufficio, la disposizione incentrandosi sull’esercizio della funzione o dei poteri pubblici, per il quale vige il divieto assoluto di qualsivoglia retribuzione da parte del privato.

Le inchieste hanno messo in luce che spesso “la prestazione resa dal corrotto, lungi dal materializzarsi in un’attività ben determinata, quale l’adozione di uno specifico atto amministrativo, finisce per “rarefarsi”, avendo ad oggetto la generica funzione o qualità del pubblico agente, il quale si impegna ad assicurare protezione al corruttore nei suoi futuri rapporti con l’amministrazione”, ragion per cui con la legge del 2012 si è voluto introdurre la “nuova figura di reato prevista al riscritto art. 318 c.p. e di fatto già “anticipata” in via interpretativa dalla giurisprudenza della Cassazione che consente la reazione dell’ordinamento penale ogni volta che si concretizzi il pericolo di asservimento della pubblica funzione ad interessi privati, senza legare la punibilità alla precisa individuazione di una specifica condotta oggetto dell’illecito mercato, consentendo la punizione di entrambe le parti del pactum sceleris, in ragione del semplice mercimonio della pubblica funzione” (così R. Garofoli, La nuova disciplina dei reati contro la p.a., in www.penalecontemporaneo.it, 15 gennaio 2013).

Sul versante sanzionatorio, è stata prevista una sanzione intermedia tra quella della corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio (più elevata) e quella (più mite) della corruzione per atto d’ufficio di cui all’art. 318 c.p. ante novella del 2012. Inoltre, l’ambito edittale di pena ha risentito dell’ulteriore generalizzato innalzamento prodotto dalla legge n. 69/2015, per cui attualmente corrisponde alla reclusione da 1 a 6 anni.

Nella lettura che sembra essersi affermata sia in dottrina (tra i tanti, P. Severino, La nuova legge anticorruzione, in Dir. pen. proc., 2012, p. 2) sia in giurisprudenza, la riforma del 2012 ha introdotto pure la punibilità, in ogni caso, del privato corruttore, laddove l’art. 321 c.p. vecchio testo, per la corruzione impropria, sanciva la punibilità del privato nella sola ipotesi antecedente (peraltro, il legislatore storico, come risulta dai lavori preparatori, sembrava orientato a decriminalizzare la corruzione impropria susseguente, anche sul versante del pubblico agente corrotto, veicolando un’interpretazione della preposizione “per”, interna all’art. 318 c.p., in termini “finalistici”, anziché “causali”: cfr., sulla questione, V. Mongillo, La corruzione tra sfera interna e dimensione internazionale, Napoli, 2012, p. 166).

Il legislatore della riforma ha puntato, evidentemente, a fornire risposte più incisive ad una corruzione da più parti ormai definita sistemica.

Nella sentenza in esame vengono richiamate altre pronunce con le quali la Cassazione ha avuto occasione di intervenire sul tema di cui si tratta, come ad esempio la n. 19189 del 2013: “Il nuovo testo dell’art. 318 c.p., così come integralmente riscritto dalla L. n. 190 del 2012, art. 1, comma 75, non ha proceduto ad alcuna “abolitio criminis”, neanche parziale, delle condotte previste dalla precedente formulazione ed ha, invece, determinato un’estensione dell’area di punibilità, configurando una fattispecie di onnicomprensiva monetizzazione del “munus” pubblico, sganciata da una logica di formale sinallagma”.

In quest’ottica, il nuovo art. 318 c.p. ha assunto il ruolo – la sentenza in commento tiene a sottolinearlo – di norma di portata generale nel sistema delle disposizioni codicistiche in materia di corruzione, mentre l’art. 319 c.p. sarebbe norma speciale deputata a sanzionare l’asservimento della funzione allorché esso sia sfociato anche nella commissione di un atto contrario ai doveri d’ufficio, ovvero nell’omissione o nel ritardo di un atto dovuto.

A conforto dell’assunto, viene citata, tra le altre, la sentenza n. 15959/2016, con cui la VI sezione della Cassazione ha affermato che “In tema di corruzione, lo stabile asservimento del pubblico ufficiale ad interessi personali di terzi, attraverso il sistematico ricorso ad atti contrari ai doveri di ufficio non predefiniti, né specificamente individuabili “ex post”, ovvero mediante l’omissione o il ritardo di atti dovuti, integra il reato di cui all’art. 319 cod. pen. e non il più lieve reato di corruzione per l’esercizio della funzione di cui all’art. 318 cod. pen., il quale ricorre, invece, quando l’oggetto del mercimonio sia costituito dal compimento di atti dell’ufficio”.

Alla Cassazione preme porre in risalto che il descritto rapporto tra le due fattispecie incriminatrici non risulta irragionevole (a cagione del più mite trattamento sanzionatorio riservato a chi faccia oggetto di mercimonio la sua intera funzione rispetto a chi venda un singolo atto): la pena più severa prevista dall’art. 319 c.p. si spiega in virtù della maggiore gravità della corruzione propria, stante il nesso sinallagmatico con il compimento di uno specifico atto contrario ai doveri d’ufficio. Con la precisazione che tale contrarietà va valutata anche con riguardo al percorso che ha condotto all’adozione dell’atto, di talché deve qualificarsi come contrario ai doveri d’ufficio non solo l’atto formalmente illecito o illegittimo, ma anche quello che, pur formalmente regolare, è stato adottato dal pubblico ufficiale senza aver comparato con correttezza ed imparzialità gli interessi in gioco, bensì asservendo i propri poteri al raggiungimento dell’esito prestabilito con il pactum sceleris.

Con specifico riferimento alla vicenda concreta oggetto del giudizio, la Corte rileva che tutti gli episodi di corruzione rientrano, a ben vedere, in un unico e continuativo rapporto, sicché sarebbe irragionevole prospettare una duplice e parallela vendita delle funzioni, l’una relativa alla commissione di atti conformi ai doveri d’ufficio, l’altra concernente l’adozione di atti contrari a detti doveri.

Preso atto che l’eventuale ricostruzione giuridica dei fatti in termini di concorso formale tra le due fattispecie di cui agli artt. 318 e 319 c.p. striderebbe – avverte la Corte – con l’unitarietà della vicenda, sembra allora opportuno ricorrere all’istituto dell’assorbimento: la vendita della funzione realizza una forma di progressione criminosa ogni qual volta via sia la commissione e di atti conformi ai doveri d’ufficio e di atti contrari a tali doveri.

Atteso che gli episodi di corruzione sono apparsi espressione della medesima vendita della funzione – in seno alla quale si sono inseriti (“a mo’ di picchi che esprimono il punto più alto della condotta contra ius del funzionario comunale”, sottolinea la Corte) anche specifici atti contrari ai doveri d’ufficio –, la Cassazione conclude affermando l’unicità del reato di corruzione propria ex art. 319 c.p. di cui si è reso responsabile l’imputato.

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Collegamenti con altre pronunce

Sulla giurisprudenza ante legge Severino, che riconduceva la corruzione per asservimento alla fattispecie incriminatrice di cui all’art. 319 c.p., si vedano, tra le altre:

  • Cass. pen., sez. II, sent. n. 2622/2003, secondo cui, per aversi corruzione propria, non era necessario individuare lo specifico atto contrario ai doveri d’ufficio, la fattispecie sussistendo anche quando, pur rispondendo ogni singolo atto ai requisiti di legge, nell’insieme del servizio reso dal pubblico ufficiale vi fosse stato un totale asservimento della funzione agli interessi del privato, che si concretizzava in una sostanziale rinuncia allo svolgimento della funzione di controllo in cambio di provati pagamenti in suo favore;
  • in senso analogo, Cass. pen., sez. VI, sent. n. 2818/2006: “Per la configurabilità del reato di corruzione propria non occorre individuare esattamente l’atto contrario ai doveri d’ufficio, oggetto dell’accordo illecito, essendo sufficiente che esso sia individuabile in funzione della competenza e della concreta sfera di operatività del pubblico ufficiale, così da essere suscettibile di specificarsi in una pluralità di singoli atti non preventivamente fissati o programmati, ma pur sempre appartenenti al “genus” previsto”;
  • ancora: Cass. pen., sez. feriale, sent. n. 34834/2006, ha ritenuto sussistente il reato di corruzione propria a fronte dell’accordo avente ad oggetto l’asservimento – più o meno sistematico – della funzione pubblica agli interessi del privato corruttore, che si realizza nel caso in cui il privato prometta o consegni al soggetto pubblico, che accetta, denaro od altre utilità, per assicurarsene, senza ulteriori specificazioni, i futuri favori.

Tra le pronunce post riforma del 2012 richiamate nella sentenza oggetto della presente disamina, si veda, per un’impostazione analoga a detta sentenza, Cass. pen., sez. VI, n. 49226/2014: “In tema di corruzione, lo stabile asservimento del pubblico ufficiale ad interessi personali di terzi realizzato attraverso l’impegno permanente a compiere od omettere una serie indeterminata di atti ricollegabili alla funzione esercitata, integra il reato di cui all’art. 318 cod. pen. (nel testo introdotto dalla legge 6 novembre 2012, n. 190) e non il più grave reato di corruzione propria di cui all’art. 319 cod. pen., salvo che la messa a disposizione della funzione abbia prodotto il compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio, poiché, in tal caso, si determina una progressione criminosa nel cui ambito le singole dazioni eventualmente effettuate si atteggiano a momenti esecutivi di un unico reato di corruzione propria a consumazione permanente”.

Nel medesimo indirizzo giurisprudenziale, s’inserisce anche Cass. pen., sez. VI, n. 3043/2016, secondo cui l’art. 318 c.p. non ha coperto integralmente l’area della vendita della funzione, ma soltanto quelle situazioni in cui non sia noto il finalismo del suo mercimonio o in cui l’oggetto di questo sia sicuramente rappresentato da un atto dell’ufficio. Residua tuttora un’area di applicabilità dell’art. 319 c.p., quando la vendita della funzione sia connotata da uno o più atti contrari ai doveri d’ufficio, accompagnati da indebite dazioni di denaro o prestazioni d’utilità, sia antecedenti che susseguenti rispetto all’atto tipico, il quale finisce semplicemente per evidenziare il punto più alto di contrarietà ai doveri di correttezza che si impongono al pubblico agente.

 

Avv. Vanessa Spaziani Testa